宜春市中级人民法院

行政判决书

（2018）赣09行终69号

上诉人（原审原告）：高安市东风汽车销售有限公司。住所地：高安市高安大道16号，统一社会信用代码：913609837057245945。

法定代表人：熊峰，经理。

被上诉人（原审被告）：高安市瑞州街道办事处。住所地：高安市瑞安东路196号，统一社会信用代码：113608830147370114。

负责人：熊慧青，主任。

高安市东风汽车销售有限公司（以下称东风公司）诉高安市瑞州街道办事处（以下称瑞州街道办）行政协议一案，上高县人民法院2018年5月20日作出（2018）赣0923行初13号行政判决，驳回东风公司的诉讼请求，东风公司不服提起上诉，本院受理后依法组成由审判员吴建平担任审判长，审判员黄礼、潘丽平组成的合议庭进行了审理，因本案需以2017赣09行初234号行政案件的审理结果为依据，本院于2018年9月30日作出中止诉讼裁定，本案已审理终结。

一审法院审理查明，2016年11月21日，高安市人民政府作出高府字[2016]第75号《关于对高安市“七一四”路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定关于对高安市“七一四”路片区棚户区改造项目房屋实施征收。2016年11月23日，高安市人民政府公布高府公字[2016]第12号公告，公告高安市房地产管理局为房屋征收部门，瑞州街道办为房屋征收实施部门，公告也对房屋征收范围作出了规定。东风公司亦在本次征收范围之内。2016年12月9日，瑞州街道办会同房管局、监察局等单位及部分业主（瑞州街道办已电话通知东风公司法定代表人参加，但东风公司并未派员到场），采用摇号方式选定了江西华泰资产评估有限公司负责该次棚户区改造资产评估工作。2017年4月24日，江西华泰资产评估有限公司作出赣华泰评报字[2017]第055号《东风公司设计征收补偿的资产损失价值评估报告》，评估东风公司涉及征收补偿的资产损失为人民币3，476，980.45元。收到评估结果后，东风公司对评估报告中停产损失、职工安置的费用通过电话方式向瑞州街道办表示异议。后东风公司自行委托北京大通兴业房地产评估有限公司对拟拆迁房屋整体损失进行市场价值评估。2017年5月9日，经协商，瑞州街道办与东风公司签订《东风公司拆迁补偿协议》，协议约定：按照高安市城市总体规划的要求，为保障城市建设顺利进行，拟对东风公司的建筑物、构筑物、机械设备、苗木等附属物实施拆迁。经双方协商，征收范围为：东至西环路西边规划道路红线；南至山地；西至水塘堤脚；北至320国道。拆迁补偿方式为“货币一次性补偿”，协议第三款第2项对拆迁补偿金额约定为：根据“高安市东风汽车销售有限公司因高安市政府城市建设拆迁补偿项目资产评估咨询报告书（此栏空白）”补偿金额合计人民币4，100，000元。本协议签订后7个工作日内将补偿款一次性全部支付给东风公司股东，东风公司应当在2017年6月30日前将协议涉及到可搬迁的设备全部搬出被征收范围，并交由瑞州街道办拆除。第八项约定东风公司已签协议的股东，按照股份占有比例领取拆迁补偿款，其他未签订协议的股东，可依法对东风公司进行资产评估、评估结果经被告认可后，瑞州街道办按评估结果对股东进行补偿。若评估结果高于本协议价格，已签协议的股东按评估价进行补差。东风公司在本协议签订后如有未签订协议的股东需土地置换，由双方另行协商解决，需要土地的股东必须退回所得土地款。合同也对逾期搬迁等其他内容作出了约定。东风公司法定代表人熊峰在协议上签字并加盖了公章，股东亦在协议上签字（股东朱锦屏由其夫杨国华代签、股东邬凤英由其夫梁海龙代签、股东熊凡、胡杰均由熊峰代签）。2017年7月11日、24日，瑞州街道办分两次将部分征地补偿款及搬迁奖励费打入东风公司股东邬凤英的账户。2017年5月10日，北京大通兴业房地产评估有限公司作出《房地产估价报告》，对东风公司拟拆迁房屋整体损失的价值为人民币13，417，500元。东风公司收到该份估价报告后，认为《东风公司拆迁补偿协议》的补偿价格过低，遂导致纠纷。

另查明，东风公司企业类型为有限责任公司，法定代表人为熊峰，注册资本壹佰伍拾万元，股东为朱锦屏（占股24%）、胡杰（占股2%）、熊峰（占股4%）、邬凤英（占股24%）、熊凡（占股46%）。东风公司在提起本案诉讼后，又以高安市人民政府为被告，就本案中涉及的高安市人民政府行政征收行为向宜春市中级人民法院提起行政诉讼。

一审法院认为，本案争议焦点为：双方签订的拆迁补偿协议是否可以撤销。拆迁补偿协议是房屋征收部门与被征收人就被征收土地房屋的补偿方式、补偿金额等订立的协议，属于行政协议。一个行政协议是否可以撤销，即是对行政协议的效力进行判断问题，审查意思表示是否真实，协议主体是否适格，协议内容、形式、订立程序是否合法。

首先，双方签订拆迁补偿协议的主体资格适格。高安市人民政府作出高府字[2016]第75号《征收决定》，决定对高安市“七一四”路片区棚户区改造项目房屋实施征收，并对该《征收决定》及《房屋征收与补偿安置实施方案》予以了公告。《征收决定》中明确瑞州街道办为本次房屋征收的房屋征收实施单位，高安市房地产管理局为房屋征收部门。瑞州街道办正是依据高府字[2016]第75号《征收决定》对东风公司实施征收行为。根据对现场的勘查以及双方指认，东风厂区位置包括在“七一四路棚户区改造项目范围红线图”中9号区标注的征收范围内，东风公司是被征收人9号区标注的征收对象东风汽车修理厂事实上就是东风公司，属笔误瑕疵。高安市房管局书面授权瑞州街道办可以其名义与东风公司就有关征收拆迁协议事宜进行沟通协商并签订拆迁补偿协议，故本案双方的主体资格均适格。对于东风认为自己厂房不属于征收范围,瑞州街道办不具有以征收人名义与东风公司签订协议的理由，该院不予支持。

其次，拆迁补偿协议订立程序是合法的。瑞州街道办组织并通过摇号选定江西华泰资产评估有限公司作为房地产价格的评估机构对东风公司被征收的房屋等资产的价值进行评估，并将评估报告送达给东风公司，双方以评估报告结果为参考，经协商达成拆迁补偿协议，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。在选定评估机构前被告已电话通知东风公司参加，但东风公司并未派员参加，是东风公司对自己权利的放弃。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《国有土地房屋征收评估办法》第二十条的规定，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，东风公司对于该份评估报告结果存异议的话，理应按照复核程序的规定申请复核评估。江西华泰资产评估有限公司对原告涉征收补偿的资产损失价值作出3，476，980.45元的评估报告，东风公司在收到后，仅通过电话方式向瑞州街道办对停产损失、职工安置费用提出异议，并未提出书面的异议或复核申请，视为对评估报告结果的认可。对于东风公司认为江西华泰资产评估有限公司仅具有资产评估资质，而非房地产价值评估机构，因此所做评估违法的意见，该院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。但“房地产价格评估机构”的具体概念，需要结合相关的法规、政策来予以确定。虽然2004年7月1日施行的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）明确规定房地产评估机构资质许可由住房建设部门负责，但按照财政部2006年11月15日发布的《关于解释〈资产评估机构审批管理办法〉有关条款的意见》（财办企[2006]132号），房屋及建筑物、土地使用权的评估，属于资产评估机构能够从事的业务范围。资产评估机构能否从事房地产价格评估业务，目前确系模糊问题或存在部门冲突，有待于政府部门再行发文予以解决，本院也不宜以此对江西华泰资产评估有限公司的评估资质作出否定评价。因此，对于东风公司认为华泰公司不具有评估资质的理由，该院不予支持。

再次，拆迁补偿协议内容和形式是合法的。双方经协商后，就补偿方式、补偿金额（含被征收的土地房屋价值、机器设备搬迁费、停产停业损失）、支付期限等事项达成的书面拆迁补偿协议，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。关于东风公司认为协议约定将拆迁款直接支付给股东，侵犯了第三人利益的意见。该院认为，拆迁补偿款支付给东风公司股东只是对拆迁补偿协议履行方式的约定，该约定不影响瑞州街道办就被征收房屋的补偿金额的协议效力。关于协议是否适用法律错误的问题。该院认为，协议系双方当事人协商签订，协议仅在第一部分内容中引用了《国有资产评估管理若干问题的规定》、《企业国有资产评估管理暂行办法》，但在具体的十一项协议条款中并未涉及上述法律，因此，协议中所列的上述法律对协议的签订并未有实质性影响。东风公司认为协议适用法律明显错误的理由，该院不予支持。关于东风公司认为协议的补偿标准明显不当的意见。该院认为，东风公司并未明确其诉称的补偿标准存在哪些不当之处及具体内容。而且，在东风公司收到江西华泰资产评估有限公司所做的评估报告后，未根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条提出书面的异议或复核申请，而是在2017年5月9日与瑞州街道办签订《东风公司拆迁补偿协议》，即表明双方已经对补偿标准达成了一致意见。

最后，拆迁补偿协议系东风公司的真实意思表示，不存在显失公平可撤销事由。虽然东风公司单方委托了评估机构自行评估资产价值，但在其自行委托的评估机构作出估价报告之前，东风公司就于2017年5月9日与瑞州街道办签订《东风公司拆迁补偿协议》，将补偿价格提高至4，100，000元。这充分表明经过一段时间的磋商后，双方已经就东风公司因征地拆迁的资产损失金额、补偿价格达成了一致意见，协议确定的补偿价格已经达到了东风公司对自己房屋、设备等资产损失的心理预期。东风公司法定代表人在协议上签字并加盖公司公章的行为亦表明东风公司已认可了协议的补偿价格。东风公司提供的北京大通兴业房地产评估有限公司作出《房地产估价报告》系其单方委托，该《房地产估价报告》系参考出让土地价格来评估东风公司划拨土地的房地产价值，不能证明其认为协议存在显失公平的主张，且亦未提供其他可以证明协议存在《合同法》第五十四条第一款第二项规定的显失公平合同可撤销事由的证据。因此，对于东风公司认为协议显失公平的理由，该院不予支持。

综上所述，东风公司与瑞州街道办签订的《东风公司拆迁补偿协议》系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，东风公司诉称的可撤销事由亦不成立。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回东风公司的诉讼请求。案件受理费50元，由东风公司负担。

东风公司不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。其提起上诉的主要事实和理由为：1.一审未查明涉案协议所依据的征收决定是否存在重大违法的情形，根据上诉人起诉高安市人民政府国有土地上房屋征收决定一案的相关证据来看，本案所涉及征收决定确定的被征收户数明显超过高安市2016年国民经济和发展规划中关于“七一四路棚户区改造项目”的征收户数，上诉人的经营房屋就属于违法超征的部分。2.一审判决未查明案涉协议签订的依据即华泰公司出具的评估报告双方合法有效的事实，一审法院对该评估报告的评估程序和合法性问题未作全面审查；3.上诉人签署案涉协议是附条件的意思表示，意思表示存有瑕疵，一审判决认定案涉协议系双方的真实意思表示，不存在显示公平的撤销事由系认定事实不清，且本案纠纷的原因在于被上诉人不遵守案涉协议中约定的“补偿价格开放”条款。

被上诉人瑞州街道办辩称：1.上诉人公司属于本次征收范围之内，2016年11月21日高安市政府作出的2016第75号房屋征收决定对房屋征收范围作了明确的规定，虽然红线图把东风公司标注为东风汽车修理厂，但实际上就是上诉人。2.江西华泰资产评估有限公司的评估报告合法有效。3.被诉协议是双方当事人合意的表现，不存在可撤销的法定情形。

各方当事人向一审法院提交的证据材料已全部随案移送本院，经查证核实，本院对其证据效力和一审查明的事实予以确认。

另查明，东风公司诉高安市人民政府房屋征收一案，本院于2018年12月11日作出2017赣09行初234号行政判决，撤销了高安市人民政府对东风公司作出的房屋征收决定。

本院认为，人民法院审理行政协议案件，应当对被告具有法定职权、履行法定程序和职责等在订立、履行、变更或终止行政协议中的行为进行合法性审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。按照上述规定，人民政府确需征收房屋的，应当依法作出房屋征收决定，也即采取其他形式征收房屋的均缺乏法律依据。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。即房屋征收部门经人民政府依法作出房屋征收决定后，可与被征收人就补偿方式、补偿金额、产权调换等内容依法签订征收补偿协议。换言之，房屋征收部门与被征收人签订国有土地上房屋征收补偿协议是以人民政府作出征收决定为依据，依法作出征收决定是订立补偿协议的前提条件。就本案而言，经查，本院于2018年12月11日作出2017赣09行初234号生效行政判决，撤销了高安市人民政府对上诉人东风公司房屋作出的征收决定，即被上诉人瑞州街道办与上诉人东风公司订立《东风公司拆迁补偿协议》所依据的征收决定业已被撤销。征收决定被依法撤销后，作为房屋征收实施部门的被上诉人瑞州街道办，与上诉人东风公司签订的拆迁补偿协议，应视为系超越职权订立的行政协议，且缺乏事实和法律依据，当属无效行政协议。另外，瑞州街道办于2017年7月11日、24日分两次已将部分征地补偿款及搬迁奖励费打入东风公司股东邬凤英的账户，且瑞州街道办并未对东风公司实施房屋拆除和搬迁行为，该协议并未实质履行，上诉人东风公司及其股东因该无效协议取得的财产，应当及时予以返还。

综上，原审判决认定东风公司与瑞州街道办签订的《东风公司拆迁补偿协议》系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，东风公司诉称的可撤销事由不成立为由，判决驳回东风公司的诉讼请求，系认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人东风公司的上诉理由依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十五条，并参照《中华人民共和国民法通则》第九十二条之规定，判决如下：

一、撤销上高县人民法院（2018）赣0923行初13号行政判决；

二、确认被上诉人高安市瑞州街道办事处与上诉人高安市东风汽车销售有限公司签订的《东风公司拆迁补偿协议》无效；

三、责令上诉人高安市东风汽车销售有限公司向被上诉人高安市瑞州街道办事处返还或协助返还因无效协议所取得的财产。

本判决为终审判决。

审判长  吴建平

审判员  黄礼

审判员  潘丽平

二〇一九年一月二十二日

书记员  易蕊